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农业经营主体竞争力提升视野下新中国成立70年来农地制度改革研究

放大字体  缩小字体   网站:中国农澳门银河网址技网  来源:爱农者言  发布日期:2019-10-01
核心提示:摘 要:新中国成立70年来,农地制度改革与农业经营主体的发展竞争力提升密切相关。从单一经营主体到多元化经营主体竞争形成过程
 摘 要:新中国成立70年来,农地制度改革与农业经营主体的发展竞争力提升密切相关。从单一经营主体到多元化经营主体竞争形成过程回放,正好证明中国农地制度改革变迁由强制性制度改革变迁向诱致性制度改革变迁转换,是促进农业经营主体竞争力提升的制度保障。新时代农地产权明晰、经营权被放活、有条件的农区渐进推行农地承包权退出、多级土地银行体系顺势建立等,这些都是多元农业经营主体得以存活且竞争力提升的重要举措。

一、农业经营主体竞争力提升视野下新中国成立70年来农地制度改革历程与基本经验

(一)改革历程

分析中国农地制度改革演进的历史逻辑,虽然首要目的是确保国家粮食安全,但核心问题仍是怎样激励农业经营主体生产积极性提高与竞争力增强[1]。新中国成立之后的农地制度改革,虽然渐进曲折,但从未偏离让农民真正成为土地主人[2]。在1990年,邓小平同志就明确指出我国农业要经过“两次飞跃”[3]才能实现澳门银河网址化的战略构想。

1949年至1953年的土地制度改革,虽然土地仍然是私有制,但是通过消灭地主、土豪,解除租佃关系,平均地权,实现了“耕者有其田”的普通农民理想。但只要土地私有制一天不消灭,又会因为天灾、人祸、生产力不均衡等各种因素和中国几千年传统因素的影响造成两极分化。

在1953年至1955年间,为了消除两级分化,中央开始号召推行农业生产互助合作,这种改革并没有消除土地私有制,而是让劳动者在生产过程中进行互助合作,以解决生产要素分配不均而出现的两极分化。当然,对于缺乏劳动力和耕畜的一些农户来说帮助很大,但是没有从根本上解决生产力低下的问题,人民生活普遍贫困。

在1955年至1978年间,土地私有化被进行了一系列改造。首先,所有私有土地被并入公社股份化澳门银河网址经营;其次,逐步建立土地集体所有为基础的经营体制,施行生产资料公有,澳门银河网址经营、共同劳动、澳门银河网址分配。在这个过程中,土地私有化被完全消灭,但农民只是集体成员不是一个独立的经营主体,大锅饭与平均主义严重制约了他们生产积极性,生产力低下,农民依然贫困,温饱问题依然得不到解决。

1978年至2014年,包产到户开始崛起,人民公社体制迅速解体。农地制度改革顺势而行,“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”,虽然农业经营主体仍然单一,但农民生产积极性空前得到提高。“以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,成为整个农业农村发展的基石,人民温饱问题得到解决,国家粮食安全得到保障,澳门银河网址个飞跃目标完成。

2014年至今,在澳门银河网址转型发展背景下,中国的农户类型出现分化[4],有进城户、半工半耕户、中农、老弱病残户等。农户的分化导致农村空心化非常严重,实现农业发展第二次飞跃的单一经营主体农民个体已经出现断层,面临后继无人的窘状。为改变这种不利于农村、农业发展振兴的现状,农地“三权分置”改革开始试点推进。

自1949年开始的农地制度改革至今70年历程充分说明,澳门银河网址个飞跃阶段目标已基本完成,第二飞跃阶段目标必须开启。而第二个阶段的农地制度改革,必须是澳门银河网址阶段农地制度改革成果的延续与升华,重点抓手应体现在以下三方面:改革要有利于农业经营主体积极性不断提高;改革要有利于农业经营主体多元化形成发展;改革要有利于农业经营主体竞争力提升。

(二)基本经验

1. 正确的农地制度改革目标是促进农业经营主体竞争力提升的重要条件。

一是正确的农地制度改革目标[5]能很好地协调“人与地”的关系。澳门银河网址,农村人口数量的变化会直接推动农地制度结构发生变迁。例如:20世纪80年代初,中澳门银河网址多地少的特殊国情,决定人地关系紧张的现实[6],澳门银河网址的生产关系呈现出日益不适应甚至滞后农业生产的尴尬情况。在这种情况下,由农民澳门银河网址的包产到户制度,经由自下而上的政策推动、法律承认,最终被确定为澳门银河网址生产经营的基本经济制度。随着外出进城打工的农民人数增多,这些离土出村的农民在持有着农地承包权的同时,将其附着的经营权直接或间接转给了其他农业经营者,使得农地制度必须要做出相应调整才能适应这种新的人地关系,农地“三权分置”改革应运而生。第二,历次农地改革的核心都是要适应新的人地关系变化。从家庭联产承包责任制的产生到农地“三权分置”改革的推进,从最初的以粮食安全为目标的耕地保护调整到注重土地生态、土地优化整治,将耕地保护从数量转向质量,这些土地结构的优化与改革举措都来源于要应对人口结构变迁而导致的人地关系变化,这也是农地制度改革必须处理好的新问题。

二是正确的农地制度改革目标会让农业经营主体竞争力变得更强。澳门银河网址,中国农地制度改革越来越朝着明晰产权和稳定农户承包权预期的方向演进。产权的排他性、收益权的独享性和可转让性都会深深的影响农地资源的优化配置。地权的稳定对土地生产率具有显著影响[7],会直接影响经营主体的澳门银河网址心理预期。第二,农地制度的绩效取决于其内含规则对农民与集体的激励程度与激励导向。如果农地制度激励程度强,农民的付出与收益就会相得益彰,农地制度就会产生正的经济绩效,农业经营主体竞争力就会逐渐显现变得更强大。

2. 产权明晰是提高农业经营主体竞争力的基础条件。

一是产权明晰能增加澳门银河网址者的积极性。澳门银河网址,产权明晰增强了农业经营主体和农地承包者的收益预期。第二,产权明晰能对经营主体长期澳门银河网址农业形成有效激励。在产权保持稳定的基础上,一旦农业经营主体觉察到澳门银河网址收益回报率高,就会对自己和周边农业经营主体的长期澳门银河网址形成有效激励。第三,产权明晰有利于农地承包经营权的转出。相对于权属模糊而言,在给农地确权颁证后,农民转出农地经营权的意愿与频率都会随收入增加而加强。

二是产权明晰能抑制投机行为。澳门银河网址,产权明晰能促进各类要素信息在市场中联动。第二,产权明晰可以让土地确权“标准化”,抑制农地抛荒和流转侵占农地的投机行为。第三,产权明晰能减少农业经营主体在扩大生产、销售过程中遭遇的各类投机法律纠纷[8],让经营主体能集中精力专注于农业产业经营管理提高市场竞争力。

3. 改革进程中多渠道获取资金支持是农业经营主体具备国际竞争力的重要保障。

一是精准的财政激励补贴能直接解决经营主体面临的现实难题。澳门银河网址,国家财政资源的有效介入能迅速化解农业发展中坚力量的融资窘境。由于新型农业经营主体资格认定与运作的规范性都不澳门银河网址,故获得商业银行与金融机构贷款资金的难度较大,而政府积极的财政支持能进一步激发金融机构发放贷款的主动性和积极性,并营造出协调的外部融资环境,促使新型农业经营主体获得资金支持的可能性增大。第二,持续精准的财政资金投放能减缓各种经营主体的金融需求与供给信息难以对称现象。因为“先建后补”“报账制”或者“以奖代补”和澳门银河网址补助等资金补贴方式能满足各种新经营主体的澳门银河网址需求。随着各类新型农业生产经营主体数量的快速增长,它们获得项目资金与奖励的可能性会持续增多。

二是新型农业经营主体自身融资能力提升更能抵御潜在市场风险。澳门银河网址,新型农业经营主体自身竞争力提升能提高融资能力。以龙头企业、农民专业合作社、专业大户和家庭农场为代表的新型农业经营主体经营规模大、集约化程度高、市场竞争力强是农业转型升级的主力军。它们提高了农业生产效率而且市场竞争力强,能多元化解决资金短缺问题。第二,新型农业经营主体自身融资能力提升能抵御市场风险。随着新型农业经营主体的金融需求不断扩大和升级,而其融资需求也必然会多元化,它们更会借助各类农业保险产品和金融衍生品来分散和化解各类生产经营风险,其生产、经营与抗风险能力都会同步上一个新台阶。

二、中国农地制度改革对农业经营主体竞争力提升的影响与制约

(一)农地制度改革对农业经营主体竞争力提升的影响

1. 改革让经营权适当放活促使农业经营主体加速改善经营条件。

澳门银河网址,历次的农地制度改革都带“活”一批生产者与经营者[9]。第二,改革后的良性竞争促使活力多样经营主体稳步加速改进生产经营条件。促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权“三权分置”,经营权流转的格局。第三,改革进一步清晰权属让经营主体引入新技术迅速投入澳门银河网址化经营。

2. 历次农地制度改革都使农业经营主体的生产潜能得到激发[10]。

分析历次农村土地制度改革的长期成效和下一轮改革的动因,新的农村土地制度在改革前期大多都解放了生产力,促进了农业生产的快速发展。例如:从新中国成立后到1953年春土地改革的完成,中国农民经历了“耕者有其田”目标的实现;从“三级所有,队为基础”的人民公社制度形成,到家庭联产承包责任制的顺利推进;以及农村土地承包经营权流转试点,到农地“三权分置”改革的深入推进;这些都是时代变迁和经济澳门银河网址转型发展的外部因素变化导致的原有土地制度绩效逐步递减,阻碍了农村经济的发展而诱致新一轮农村土地制度变革重新解放新生产力的重要动因。

3. 深化农村土地制度改革有利于农业生产经营满足国际化竞争的需要。

农业供给侧结构性改革要求中国农产品质量与价格要在国际市场上有竞争力,而细碎化的农地经营模式[11]与以“老弱病残”为主的农业经营者无法完成农产品提质与增效的目标。特别是改革开放之后,农民增收越来越依靠非农产业和非农收入。经过70年的农地制度改革,农民的收入水平和生活水平已经大为提高,但是,农民作为农村集体土地的所有者和农业的主要经营者,来自土地和农业的收入份额在不断减少。这说明随着经济进入新常态,各类农业生产要素逐渐陷入沉睡中,急需深化农地制度改革来激活农业、农村各类要素,实现农民增收。

(二)目前农地制度缺陷对农业经营主体竞争力提升的制约

1.“维稳”的政策惯性制约了农业经营主体的竞争力提升。

一是农业经营主体的积极性会因法律不惩罚长期闲置和撂荒农地者的行为而削弱。在没有科学设定建立农村承包地退出相关法律条款的基础上,根据现有《土地承包法》的制度规定,农民在保留土地承包经营权的基础上,通过非农就业谋求利益最大化,是在现有制度约束下的最理性选择,这也是农村空心化越来越严重的情况下,农地大片撂荒出现而得不到有效控制的主要原因,也是多元化新经营主体在农村扎根积极性不强的原因。

二是农村承包地退出机制缺失导致农业新型经营主体竞争力提升成本增多。虽然农地“三权分置”改革在为农民“保留承包权,转让使用权”顺利推进农地流转进行了相关制度创新,在一定程度上提高了土地资源配置效掳拿乓油罚但按照制度规定,在尊重农民意愿与决策权力前提下,农民与土地之间“脐带”还在,双向束缚没有完全剪断。特别在一些地区,区位偏远、细碎化严重或灌溉条件较差的耕地,相对于地力好、位置佳的地区,农地撂荒常态化出现,新型经营主体参与生产的额外成本会增加,竞争力提升相对困难。

2. 农地集体所有权虚置制约了兼业化经营主体的竞争力提升。

一是农村集体所有权虚置会导致农业基础设施老化后得不到改善。随着农村空心化、人口老龄化和农业兼业化日益加剧,多数农村都出现了衰落和凋敝的现象,而农村土地集体所有权虚置致使农田水利等基础设施澳门银河网址和维护的主体缺失,迫使农村资源要素一直处于净流出状态。虽然国家陆续出台一些培育新型农业经营主体、引导土地适度规模经营、鼓励大学生和农民工返乡创业等激励措施,想激发资源要素流向农业农村,但在农地集体所有权不强大的前提下,一些澳门银河网址精英临时进入农村发展农业,无助于在根源上改变农村面貌。

二是农田、水利等基础设施薄弱制约了新型经营主体的盈利能力提升。新型经营主体竞争力提升主要表现在新技术的引入与机械化的操作会提高规模效益和比较收益,但在基础设施相对薄弱的落后地区,当地农田水利等基础设施得不到改善会让新型经营主体引入技术、设备比较困难。乡村路网、田间水利、信息通讯等澳门银河网址设备不配套,会制约新型经营主体盈利能力的提升,进一步对新型经营主体的进入形成阻碍。

3. 流转型农地经营权的不稳定性导致新型农业经营主体难以融资提升竞争力。

一是租金年付制导致流转型经营权稳定性差难以获得金融机构的抵押支持。在农地“三权分置”改革后,大多数农地经营权的流转租金都采用年付制而不是一次性付款。由于抵押贷款的长期性,一旦农民有更好的选择,不满意现有租金要收回经营权,土地经营权抵押的长期稳定性就会遭受破坏,新型经营主体依靠抵押获取资金支持的难度就会升级。

二是土地银行的缺失导致农地经营权融资变现能力差而制约了新型经营主体竞争力提升。土地银行的缺失让农地资产无法证券化、实现资产资本化,农民不能获得多重性财产收入。而且即使假设在承包经营权稳定的前提下,普通农户的小面积经营权抵押贷款业务很难办理。对地方政府和村集体处置土地经营权的约束不能有效实现,进一步弱化了农地经营权的稳定性和抵押物处置的便利性,阻碍了新型经营主体竞争力的提升。

三、深化农地制度改革促进农业经营主体竞争力提升的重要举措

(一)放活土地经营权并惩罚长期撂荒行为为新型农业经营主体培育创造条件

1. 使用经济手段惩罚农地撂荒行为迫使可流转的农地有效供给增加。

一是出台相关法规惩罚和禁止撂荒、弃耕农地,增加可流转的农地数量。澳门银河网址,各地根据实际情况出台禁止农地闲置法规。第二,开征农地荒芜税。修改完善税制,增设农地荒芜税。第三,各村集体要将符合条件的撂荒、闲置农地分批纳入本地域休耕规划。第四,授予村级集体组织收取撂荒闲置赔偿费的权限。第五,授权村集体可以将超过3年以上连续未播种的撂荒、弃耕农地收归集体代管进行发包流转。

二是鼓励被撂荒农地参与休耕土地治理项目,提高农地流转供给质量。为达到轮番修养的目的将被撂荒、弃耕土地进行分级治理。澳门银河网址,运用“谁治理谁受益”的市场手段,鼓励弃耕农民用足退耕还林还草政策。第二,在土地整治评估达标后,中标农业经营主体可以优先享有此处农地的租赁、流转权,让农地流转供给质量逐步得到改善提高。

2. 建立完善农村承包地退出机制为农业经营主体的生产经营创造良好的环境。

一是在尊重农民的意愿前提下探索农地承包权退出试点化解农地流转困局。澳门银河网址,做好农民承包地退出意愿调查。第二,将“农民退休制度”纳入国家法律。第三,在试点地推行承包地换养老保险。第四,鼓励不能从事农地经营的承包地家庭有偿自愿将承包地退还给当地村集体澳门银河网址流转经营。

二是完善退出配套机制提高农地澳门银河网址效掳拿乓油罚澳门银河网址,科学设定鼓励澳门银河网址兼业农户和进城定居农户有偿退出承包地的相关政策。第二,在确保进城落户农民自愿前提下,政府能为一些农户的承包地承包权退出意愿设立退出通道。第三,相关政策必须严格规定市场化的农村承包地退出补偿标准、退出单位必须为户。第四,在农村承包地退出试点的地区必须完成澳门银河网址、医疗保障全覆盖验收,不鼓励农民盲目退出农村承包地承包权。

(二)壮大集体经济保障农村公共产品与服务的供给为经营主体持续增收提供动力

1. 改变农村资源净流出的现状为经营主体增收创造良好服务环境。

一是引入乡绅、乡贤参与乡村治理减少农村资源净流出。澳门银河网址,允许电商、快递等服务行业的资本在农村扎根。第二,为乡绅、乡贤建立村级电子商务平台帮助农户销售包装土特产、季节性农产品到全国各地提供政策支持。第三,制定鼓励农民工返乡创业的各种优惠政策引导青壮年知识青年回流农村实现乡村振兴。

二是鼓励乡村精英牵头组织各类农协组织。澳门银河网址,村民委员会要对乡贤精英牵头成立农协提供场地支持。第二,规定当地流转型经营主体必须加入当地农协。第三,农协组织必须能为社员定期提供农产品经营品牌保护等生产经营理念培训。第四,将农协组织的澳门银河网址成效纳入基层党委政府的业绩考核。

2. 壮大集体经济为经营主体竞争力提升提供坚实后盾。

一是加强农村集体土地确权颁证权益保护,维护村集体每一位农户的权益。澳门银河网址,要确保农村集体土地严格按确权确地相澳门银河网址要求,实现确权确地颁证全覆盖。第二,在进一步明晰农民集体土地权属关系后将各村集体农地管理信息化。第三,建立面向村民公开的村集体土地权属交易数据库,便于村民监督、澳门银河网址土地供需信息。第四,鼓励村级能人、种田能手接管本村有转出需求农户的农地承包经营权。

二是建立稳定有竞争力的村干部队伍,助推村级集体经济发展。澳门银河网址,要明确落实驻村干部挂职担任“澳门银河网址书记”的制度。第二,建立和完善村民监督管理集体经济的机制,发挥好村议事会、村民代表会的作用,让群众参与到发展集体经济的各项工作中,切实当家作主。第三,要分级压紧落实村委班子发展集体经济培育农业新经营主体的责任,保证每村都有优秀青年人员担任村支两委职务。第四,要加强群众对发展好集体经济的澳门银河网址和引导,增强群众自主经营农村产业壮大集体经济的积极性。

(三)建立完善土地银行制度体系促使农业经营主体融资竞争力提升

1. 鼓励建立土地银行开展土地“散存整贷业务”规避农业经营主体租赁风险。

一是通过建立澳门银河网址、市、县三级土地银行体系为农地承包者与农业经营主体开展农地存贷业务。澳门银河网址,让有流转意愿的农地承包者将自己散、小的农地经营权在土地银行登记预存。第二,让土地银行根据存地期限与评估后的土地质量给出阶梯型土地指导租金,并明确规定最低存地期限与最低租金水平。第三,为提高农民存地的积极性,可以将租金水平与存地期限挂钩,并鼓励相邻地块或以村组为单位“抱团”组合式存地。第四,由土地银行向存地者发放土地银行卡和收益凭证。

二是让普通农户与农业经营主体之间不产生直接租赁关系规避后续系列风险。澳门银河网址,由土地银行对所收存的土地经营权进行盘整并发出招租公告。第二,在接到新型经营主体的租赁需求后,进行资质筛选评估,并挑选出信誉度最高、资质最好,评估手续最完善的规模经营主体进行农地经营权贷出。第三,将贷出期限合同化、文件化,让新型经营主体所获得的经营权合约期限内持续保持稳定,但禁止中途转让。

2. 在农地经营权持续稳定中让经营主体能够融资便捷化提升经营竞争力。

一是让小型农业经营主体可以使用存地凭证向土地银行申请抵押贷款。澳门银河网址,土地银行允许小型经营主体以存地凭证上的土地作为抵押物衡量估算贷款额度,并授权其获得的额度可用于第三方机构抵押贷款。第二,允许农民在土地银行获得小额贷款后能选择提前偿还贷款赎回被抵押的土地,或者循环贷款扩大生产经营规模。

二是让农地“三权分置”后的流转新型经营主体融资便捷化。澳门银河网址,澳门银河网址完备的农地融资法律规范和约束土地银行对流转型经营主体的放贷行为,降低放贷风险。第二,规定土地银行只审核加入当地农协组织的流转型农业经营主体提供的贷款需求。第三,邀请多个农协组织参与对提出贷款申请的流转型经营主体的申请资格进行评估与担保,减少信息不对称造成的误差。第四,对已签订借款契约并获得贷款的流转型经营主体,鼓励其澳门银河网址经营所得利润购买当地土地银行发行的融资债券增加信用等级降低还贷风险。(爱农者言

 
 
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